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我国外商投资政策的调整
得荣县政府门户网站 www.gzdr.gov.cn 2015年08月18日 来源: 查看原文
       

  一、外商新签协议投资金额连年下降应引起的政策反思

  近几年来,外商新签协议金额下降,并不能都归咎于国际大环境,我们的政策失当,是一个重要原因。例如江苏省连续3年外商投资合同金额下降:1996年协议外商投资额为107亿美元;1997年为92亿美元;1998年计划指标65亿美元,110月完成58亿美元,预计全年可以完成计划指标,比上年实际下降24%。如果以1996年为1003年内下降40%,这在江苏省是空前,但未必是绝后,预计明年降幅会更大。

  山东省合同协议外商投资金额,在1997年比1996年下降31%的基础上,1998年又下降了19%。预计1999年由于缺少在谈大项目支撑,继续下降趋势难以扭转。大连市1998110月合同协议外资金额118.4亿美元,比1997年同期下降12.1%,预计1999年下降幅度大于1998年。

  以往几年协议金额连续下降,预示今后几年实际投入金额将连续下降。各省市为扭转此趋势,能够做主使用的招数都已用尽,结果仍然是回天乏力。他们认为:以国内因素分析,问题不在地方,主要取决于中央政策。

  有人说,中国大陆的外来投资近2/3来自亚洲,亚洲发生金融危机,亚洲对外投资下降自然会影响中国协议投资额下降。这话并不全对:一是中国外商协议投资金额下降始自金额危机之前,自然谈不上危机影响;二是金融危机之后亚洲对大陆投资并未断流,在江苏、山东等几个省市,亚洲流入的资金仍然大于欧美,说明在发生危机的国家和地区仍然有剩余资本外溢,虽然亚洲和欧美资本输出额在金融危机以后发生了很大变化,一个在下降,一个在上升。这就是说,只要是资本市场开放的国家(地区),资本(不论是外来资本还是本国资本)总是像羊群一样逐水草而徙,哪里水草丰盛,它们就转移到哪里,这是资本生存的需要。只有关税壁垒才能阻止它们进入能够获利的市场。

  中国自1993年以来之所以取得发展中国国家吸收外来投资最多的成绩,除了政治稳定、经济增长因素之外,免征资本投资货物进口关税和进口环节的增值税是一个十分重要的因素。这个环节的税收额相当于资本投资额的33%。如果在这个环节征税,意味着投资人在他还没有开张营业之前,先蚀了本,蚀本数额为资本额的1/3。外商为取得市场竞争优势,不得不进口技术设备,在他所投资的产品或者在品种上,或者在性能上高于东道国市场,否则他就不能与国内同行竞争。因此他用于投资的技术和设备大部分必须从国外进口。

  近几年连续出现外商协议投资额下降,取消资本货物进口免税是一个主要因素。取消资本投资货物进口免税,是筑起一道关税壁垒高墙,将大量有意进入中国市场的资本挡在高墙外面。恰在此时,中国的周围又有一些新绿洲出现在国际资本面前,并且以低关税与我国争夺国际投资。

  有人说,我们已经恢复资本货物进口免税,壁垒已经拆除,问题已经解决了。

  我们在考察中证实:说这种话的人,或者是不了解真实情况,或者是自欺欺人,唯独欺骗不了外来投资者。以前是对所有投资货物进口免税,而现在免税仅限于《投资指导目录》的鼓励类和限制乙类。鼓励类列的项目很多,但有现实意义的很少。大部分属于我们自己尚没有试验,国际上虽有试验但未进入商业化生产的产品;或者是外国已经有产品问世,政府明令禁运的产品:或者是政府不禁运,商家仍在独亨垄断利润的产品。如果把这几类去掉、所剩无几。制定这些政策产生的实际效果是什么?对外资进入究竟是从鼓励投资出发,还是从限制投资出发,是值得讨论的。

  1997年和1998年,外商实际投入金额还保持一定程度增长,主要是取消免税前批准项目的进口。上海、江苏、山东的新批项目拿来和《指导目录》免税类对照。上半年只有7%属于免税范围,下半年尽量放宽(但也要和目录擦边才行),只达到13%。大连市110月批准合同金额18.4亿美元,符合免税规定的只有3000万美元,免税率只占资本投资总额的1.6%,这种免税政策等于向外商叫卖――一只好大好甜的大饼,人家一咬,却是一只不能充饥的画饼。用这样的规定来鼓励国内企业调整产品产业结构,也难以起到多大的作用。引进的新产品、新技术也将十分有限。高额关税不但限制了外商投资企业新技术的发展,也限制了内资企业新技术的发展。

  在国有企业景气难振,高失业率持续难下形势下,外商投资企业承担了越来越重的平衡国际收支、安置待业人员、稳定社会的功能,若不全面恢复外商投资货物进口免税政策,多年来利用外资取得的成效将难以维持。

  二、是否需要下达吸收外商投资的金额指标?

  目前各地区都在为力争完成1998年的计划指标而冥思苦想,更在为上报1999年持续增长的计划指标而发愁。连这些年来外资高速增长的上海也感到没有信心保持持续增长的计划指标。原因是:能不能持续增长,一要看国际大环境,看受金融危机打击后各资本输出国,特别是亚洲输出国(地区)的经济恢复情况;二要看国内投资环境,特别是与鼓励外商投资的有关政策是否有所改善;三要看本地区有没有吸引外商投资的利好项目、大项目。1999年上海有通用汽车、柯达两个10亿美元以上的大项目签约,是资本注入额增长的基础,现在还看不到1999年继续有这样的大项目可以签约。

  我们认为:让地方上报并向地方下达吸收外商投资金额考核指标,特别是作为政绩考核,弊病很多:

  1.外商投资,不论是与国内企业合资、合作,或外商独资,都属于民事行为。由中央向地方下达指标,再由地方省、市、自治区政府向它的下属市、县、区政府下达指标并责成分管省、市、县长、主管外经贸的主任完成计划指标,势必出现干涉民事主体活动的行为。现在不是以前计划经济体制时期,那时国家作为单一的投资主体,它的投资计划各级主管官员必须保证完成,否则一个环节出差错,影响全局。现在是多元投资的市场经济体制,能不能投,投资有没有风险,完全由投资人承担并作出判断。在市场体制下,政府下达外商投资指标,让政府官员保证完成并不为投资承担任何责任,岂不滑天下之大稽。

  但是,作为地方官员,为体现自己的政绩,即使上面说指标是指导性的,他们也必然百倍重视。为体现政绩,即便上面说要从实际出发,他也必须要求下面年年增长,不然怎么叫政绩,岂不是败绩?即便上面说指标只作参考,但在下级官员看来,参加更加重要:我要完不成计划,岂止我不好向上级交差,要被参考,上级也不好向中央交帐,也要跟着被参考。因此,对行政官员来说,尽管国内外市场形势是起伏变化的,但计划指标必须持续增长。

  2.能不能完成投资指标,现在已不取决于政府官员的愿望和意志。我们常教育国有企业的干部有问题找市场,这是完全正确的。能不能投资、应该由市场供求关系来推动投资者作出决断,特别是以盈利为目的的外来投资者,他怎么会不计风险,不管盈亏,听从政府官员的指挥呢?投资人不听指挥,官员们又怎么保证呢?在上面下达的计划指标与市场实际相脱离的形势下,有可能出现下面两种情况:一种是实事求是,完不成就是完不成,不能持续增长就是不能持续增长,不怕众人说败绩,不怕上面免乌纱,寻找新的切入点,求得投资的实际增长;一种是弄虚作假,一个项目掰成俩,竟向书报成合同书,不管实际上是否完成了指标,报表上年年完成计划。

  建议各级政府取消层层下达吸收外商投资的计划金额指标,把政府外资管理部门的工作重点放在帮助企业做好对外招商的投资促进工作和前期准备工作上。大项目不但要对外公布,还要有详细介绍,国家、各省(自治区)市要有项目招商规划,各省(自治区)市领导要抓好改善投资环境,抓资本投向,抓大项目成交,投资金额完成情况年末如实上报等工作。

  三、外商独资方式增多,中外合资方式减少,原因何在?

  江苏省在1998110月新增加的5698亿美元协议外商投资额中,除老项目增资的以外,新批准409个项目,协议外商投资327亿美元中,外商独资经营方式占57%,中外合营方式占43%。在江苏,外商独资方式比重上升,中外合营方式比重下降已经有好多年了,而外商独资方式协议投资额超过合营方式,今年是第一次。

  从外来投资者的角度看,在一般情况下,与东道国资本合营的好处是显而易见的,如:容易取得国民待遇,容易获得东道国政府庇护,容易发展当地商业关系等。从本地投资者与东道国政府的角度看,与外商合资,容易获得国外的新技术、新产品、新的商业信息、新的销售渠道、新的经营策略及新的管理知识等,这都是资本投资收益中比货币增值更重要的东西。为什么对中外双方都有好处的合资方式比重却逐渐下降,以至在像江苏省这样的全国吸收外商投资的重要省份下降到外商独资之下,其原因不在中方对合资兴趣的减退,而在外方对合资兴趣的淡化,说得更严重一点,是对合资经营的恶感日益增加。

  从国际资本市场通行的国际投资惯例来看,投资者自然拥有资本受益权、经营决策权和用人权。这三大权利已经写入《中华人民共和国公司法》,而在《中华人民共和国中外合资经营企业法》中只给了外来投资者资本受益权,剥夺了他们的经营决策权和用人权,而我们仍然在坚持执行《中华人民共和国中外合资经营企业法》,这不能不引起投资者反感。

  国际惯例和我国公司法都以股权原则来认定投资者的三大权利,即不仅因投资而出现的风险和收益按股权的大小来划分,经营决策的权利、用人的权利也必须按股权的大小来划分,因为第二和第三个权利是保证第一个权利的,如果丧失了第二、第三个权利,第一个权利也就失去了保证。

  公司法规定:公司的最高权力机关是股东大会。大股东是开股东大会的当然主席。在股东大会上,是按照股权进行表决,也就是说,股东之间在决策和用人问题上发生矛盾时,握有多数股权的一方拥有最后决定权。

  合资法规定:董事会是合营企业的最高权力机关,董事会在讨论企业重大问题时,采取协商一致的原则;企业的总经理、副总经理由合营各方轮流委派;董事长可以由中方担任,也可以由外方担任;合营企业必须接受上级行政主管部门指导,它的上级主管部门,就是中方的上级主管部门。这些规定都不是按股权原则来划分权利的,而是将国家的意志写在法律上加以实施的,所以人们也称它为政权认定原则。

  经营决策必须协商一致,正副总经理须由各方分别委派这两条规定,再加上中方上级行政主管部门对合资企业实行指导,造成上级行政主管机关对企业经营的无端干预,中外合资企业里各方纠纷不断,内耗加剧,没有多少精力用于市场竞争,这种恼人状况,企业不散伙,就没有停止之时。

  我们建议按公司法举办中外合营(包括合资、合作)企业和外商独资企业,或对合资法进行修改,使它与公司法的原则相一致。

四、要扶持开发性投资

  上海贝岭有限公司是由上海贝尔通讯设备有限公司与邮电部合资生产大规模集成电路(或称芯片)的企业,19889月成立,第一期投资5000万美元,上海贝尔股权占40%,邮电部占60%。朱基总理时任上海市长,亲自抓投产,1990年出产品,产品主要为上海贝尔生产的程控电话交换机配套。

  19921月,江泽民总书记到公司视察;19923月,小平同志由黄菊、吴邦国陪同来公司视察,小平指着进口的生产线大输入机和生产的产品说:"芯片小小小,技术高高高,它关系国家安全,是经济发展的命脉,落后就要挨打!"他接着又说:"现在有人争论姓社姓资,什么是社会主义,这就是社会主义!"当他听说公司职工平均年龄只有30岁,都是名牌大学毕业生、硕士生时,他高兴地说:"21世纪靠你们!"公司1992年扭亏为盈;1993年利润超过千万元;1994年利润超过亿元。产品紧跟上海贝尔需求,第一期从3μm10μm3年消化;第二期12μm,一年出效益。1993年产品通过ISO9000验证。双方增加投资3000万美元进口设备,开发出新的通讯交换机用、拨号电路用、金卡用、项目用、收费用芯片以及电话卡、非接触卡用芯片;民用遥控电阻及混合音响电路问世;电子表电路从原来的500万线扩大到3000万线,国内市场占有率达到90%,公司效益蒸蒸日上。

  国际市场电子技术更新周期越来越短,需用的开发性投资越来越多,只靠原来的两个股东投资已经不行了。在上海市和国有证监委帮助下,公司于1997年初提出申请,1998814日向社会发行股票,914日在上海证券交易所挂牌上市,股票按公司1997年底净资产11折股,共折成21亿元股票。根据上市项目要求,减为12亿流通股,700万职工股,同时兼并了华旭公司的封装车间。

  公司计划把上市集资款全部用来搞芯片新产品。909线(08μm以下)台湾已经上12条,又在上8条。贝岭在浦东上的第一条909线,自己出资75%,日本NEC出资25%,完全由日方操作,贝岭人说是由自己出钱买炮仗让别人放,自己听个响,期待再上新线,由自己人上线操作。

  税务部门说,按现行税法规定:中外合资上市公司从股市筹资进口设备不可以免税。贝岭公司第一、第二次投资免税是有根据的,第三次投资申请免税没有根据,多次交涉就是不能免。

  公司面临困境:进口设备征税相当于设备价款的33%,一是增加了产品成本,削弱了国际竞争力;二是降低了盈利,使期盼很高的股民希望落空,对发展国家高新技术十分不利。

  我们认为,既然我们鼓励发展高新技术产业,就应当对这类企业采取适当的扶植政策,不能与一般的合资企业完全平等对待,对上海贝岭公司这类企业,不管资金来源于何方,只要是发展高新技术的设备进口,应一律免税。要将鼓励措施落于实处。

 


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